各市、州、縣人民政府，省政府各部門：
為貫徹落實《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）精神，結合我省實際，現(xiàn)提出以下實施意見。
一、把握總體要求
?。ㄒ唬┲匾饬x。政府和社會資本合作模式(Public—Private—Partnership，以下簡稱PPP)是公共服務供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化；有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開、政事分開；有利于打破行業(yè)準入限制，激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力；有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。
?。ǘ┲笇枷搿０凑罩醒牒褪∥?、省政府決策部署，堅持依法合規(guī)、重諾履約、公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥的原則，借鑒國際成熟經(jīng)驗，立足我省實際，改革創(chuàng)新公共服務供給機制和投入方式，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，引導和鼓勵社會資本參與公共服務供給，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。
?。ㄈ┌l(fā)展目標。立足于加強和改善公共服務，形成有效促進PPP模式規(guī)范健康發(fā)展的制度體系，培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的PPP市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過PPP模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用PPP模式的比例。
二、構建制度體系
?。ㄒ唬┟鞔_項目實施管理框架。建立健全制度規(guī)范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質(zhì)量。進一步完善操作指南，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業(yè)、分領域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。按照預算法、合同法、政府采購法及其實施條例、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）等要求，建立完善管理細則，規(guī)范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。
?。ǘ┙∪斦芾碇贫?。開展財政承受能力論證和物有所值（ValueforMoney,VFM）評價，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。各地每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大及其常委會報告。存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為PPP項目過程中，應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。
?。ㄈ┙⒍鄬哟伪O(jiān)督管理體系。行業(yè)主管部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃發(fā)起PPP項目，社會資本也可根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需求建議發(fā)起。行業(yè)主管部門應根據(jù)有關法律法規(guī)制定不同領域的行業(yè)技術標準、公共產(chǎn)品或服務技術規(guī)范，加強對公共服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監(jiān)督。
（四）完善公共服務價格調(diào)整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據(jù)項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調(diào)整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調(diào)價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質(zhì)量等信息，提高定價調(diào)價的透明度。
?。ㄎ澹┩晟品煞ㄒ?guī)體系。適時出臺相關地方性法規(guī)，填補政府和社會資本合作領域立法空白，著力解決PPP項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，明確政府出資的法律依據(jù)和出資性質(zhì)，規(guī)范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監(jiān)督管理責任，為PPP模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預期。
三、規(guī)范項目實施
?。ㄒ唬┓e極采用PPP模式提供公共服務。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務領域鼓勵采用PPP模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。
?。ǘ┗獾胤秸詡鶆诊L險。積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，優(yōu)先支持融資平臺公司將符合條件的存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營,在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉(zhuǎn)換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)豍PP項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。
?。ㄈ┨岣咝陆椖繘Q策的科學性。各地應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要，結合財政收支平衡狀況，評估論證新建項目的經(jīng)濟效益和社會效益，并依據(jù)財政承受能力論證結果，積極借鑒物有所值評價理念和方法，對擬采用PPP模式的項目進行篩選，保證決策質(zhì)量。根據(jù)項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。財政部門應會同行業(yè)主管部門做好PPP項目的識別工作，制定項目年度和中期開發(fā)計劃。通過論證且經(jīng)同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。省級財政部門要建立統(tǒng)一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度。
（四）擇優(yōu)選擇項目合作伙伴。對使用財政性資金作為社會資本提供公共服務對價的項目，各地應當依托政府采購信息發(fā)布平臺，及時、充分向社會公布項目采購信息，并根據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定，綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術能力、管理經(jīng)驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優(yōu)選擇誠實守信的合作伙伴。政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。財政部門要加強政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督管理，保證采購過程公平、公正、公開。鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務，允許社會資本以聯(lián)合體形式參與PPP項目。財政部門和項目實施機構要監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目約定，按時足額出資設立項目公司。
?。ㄎ澹┖侠泶_定合作雙方的權利與義務。樹立平等協(xié)商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)責權利對等。引入價格和補貼動態(tài)調(diào)整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協(xié)同機制，為社會資本獲得合理回報創(chuàng)造條件。財政部門要會同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。在項目正式簽訂合同時，財政部門應對合同進行審核，確保合同與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內(nèi)容調(diào)整導致財政支出責任出現(xiàn)重大變化。
?。┰鰪娯熑我庾R和履約能力。社會資本要將自身經(jīng)濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合，不斷加強管理和創(chuàng)新，提升運營效率，在實現(xiàn)經(jīng)濟價值的同時，履行好企業(yè)社會責任，嚴格按照約定保質(zhì)保量提供服務，維護公眾利益；鼓勵和引導社會資本積極進行業(yè)務轉(zhuǎn)型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)跨不同領域、多元化發(fā)展；要不斷提升運營實力和管理經(jīng)驗，增強提供公共服務的能力。咨詢、法律、會計等中介機構要提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務，促進項目增效升級。項目實施機構應每3-5年對項目進行中期評估，重點分析項目運行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風險，制定應對措施，并報同級財政部門備案。
?。ㄆ撸┍Ｕ瞎卜粘掷m(xù)有效。各地要按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質(zhì)量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，并采取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協(xié)調(diào)解決爭議。確需變更合同內(nèi)容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協(xié)商解決，但應當保持公共服務的持續(xù)性和穩(wěn)定性。項目資產(chǎn)移交時，財政部門要會同行業(yè)主管部門對移交資產(chǎn)進行性能測試、資產(chǎn)評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。移交完成后，財政部門應組織有關部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、PPP模式應用等進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結果。
四、強化政策保障
（一）簡化項目審核流程。進一步優(yōu)化審批流程，加快推進聯(lián)評聯(lián)審機制，提高工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續(xù)，有關部門要簡化辦理手續(xù)，主動加強服務，對實施方案中已經(jīng)明確的內(nèi)容不再作實質(zhì)性審查。發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保、建設等有關行政審批部門要繼續(xù)優(yōu)化流程，提高工作效率，在規(guī)劃選址、項目審批、土地供應、環(huán)評審批、節(jié)能評估審查等方面要對PPP項目予以優(yōu)先支持，并督促社會投資主體嚴格遵守環(huán)保、用地、節(jié)能、質(zhì)量、安全等規(guī)定，指導企業(yè)依法經(jīng)營。
?。ǘ娀椖坑玫乇Ｕ?。依法依規(guī)按照多種方式供應土地，有效保障重點項目用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權后改變項目性質(zhì)應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。
?。ㄈ┩晟曝敹愔С终摺７e極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式。省級財政部門探索設立“PPP項目融資支持基金”，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。財政部門要以項目運營績效評價為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定財政補貼，逐步從“補建設”向“補運營”轉(zhuǎn)變，探索建立動態(tài)補貼機制。落實國家支持公共服務事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務項目采取PPP模式的，可按規(guī)定享受相關稅收優(yōu)惠政策。鼓勵各級人民政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構共同發(fā)起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。
（四）做好金融服務。積極拓寬PPP項目的融資渠道，鼓勵銀行、證券、保險等金融機構創(chuàng)新符合PPP模式特點的金融服務，優(yōu)化信貸評審方式，積極為我省PPP項目提供融資支持。國家開發(fā)銀行湖北省分行要積極為PPP項目建設提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務，優(yōu)先保障PPP項目的融資需求。省政府金融辦、人行武漢分行、湖北銀監(jiān)局、湖北證監(jiān)局、湖北保監(jiān)局等部門要加強指導和規(guī)劃，鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)、資產(chǎn)證券化等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)?、項目收益票?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。依托產(chǎn)權、股權、金融資產(chǎn)交易市場，設計、開發(fā)符合PPP模式的產(chǎn)權、股權交易產(chǎn)品，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。金融監(jiān)管部門應按照職能分工，加強監(jiān)督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業(yè)可持續(xù)原則支持PPP項目融資。
?。ㄎ澹┳ズ庙椖渴痉丁８鞯匾袑嵓訌娛痉俄椖康慕M織領導，創(chuàng)新工作機制，積極推進項目示范，不斷總結提煉成果經(jīng)驗，建立完善制度體系，充分發(fā)揮示范項目的引領作用。示范項目所在地財政部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，督促項目單位加快推進項目實施，對項目實施中出現(xiàn)的新情況、新問題，要及時研究，切實加以解決，重大情況及時向上級財政部門和同級人民政府報告。
五、加強組織實施
（一）加強組織領導。省人民政府建立PPP模式推廣運用工作聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌全省PPP工作，聯(lián)席會議辦公室設在省財政廳。各級人民政府對本級推廣PPP模式工作負總責，要結合已有規(guī)劃和各地實際，出臺具體政策措施并抓好落實。各行業(yè)主管部門要結合本行業(yè)特點，積極運用PPP模式提供公共服務，并在各自職責范圍內(nèi)參與項目全過程管理，依法履行監(jiān)督管理職責。各級財政部門應加強與政府相關部門的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌做好項目規(guī)劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期管理工作，推動PPP項目落地實施。鼓勵有條件的地方政府統(tǒng)籌內(nèi)部機構改革需要，進一步整合專門力量，承擔PPP模式推廣職責，提高專業(yè)水平和能力。
?。ǘ┘訌娦麄髋嘤枴８骷壢嗣裾訌娸浾撘龑?，做好政策解讀，增進社會公識，營造良好氛圍。各級PPP項目管理機構要充分利用現(xiàn)代信息技術，搭建信息服務平臺，建立PPP項目網(wǎng)站，及時公開項目推介、工作流程、評審標準、實施情況、咨詢服務等相關信息。鼓勵各類市場主體不斷加大人才培訓力度，認真做好分層次、分類別的專題培訓工作，建設一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍。
?。ㄈ┐罱ㄐ畔⑵脚_。各級人民政府要切實履行規(guī)劃指導、識別評估、咨詢服務、績效評價、信息統(tǒng)計、專家?guī)旌晚椖繋旖ㄔO等職責，建立統(tǒng)一信息發(fā)布平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，確保實施公開透明、有序推進。
各地、各部門要充分認清推廣運用PPP模式的重要意義，切實把思想和行動統(tǒng)一到中央和省委、省政府決策部署上來，精心組織實施，加強協(xié)調(diào)配合，切實履行職責，形成工作合力，共同抓好落實。省財政廳要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向省人民政府報告。
2015年8月16日