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基于績效評價解析新冠肺炎疫情對PPP項目的影響
作者:   來源:   日期: 2020-03-01  人氣: 4942 


       摘 要:2020年初,新冠肺炎從武漢蔓延至全國,國務(wù)院辦公廳和各地政府部門采取了一系列強(qiáng)有力的抗“疫”措施,多個省份啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件Ⅰ級響應(yīng)。這些舉措在遏制疫情蔓延的同時,也必然給包括PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和各類商業(yè)活動帶來不同層面的影響。本文結(jié)合當(dāng)前實際情況,從績效評價角度,淺析新冠肺炎疫情對PPP項目所產(chǎn)生的影響。

       關(guān)鍵詞:新冠肺炎;PPP項目;績效評價


       一、前言

       依據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)在政府和社會資本合作模式下,政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價,以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)和《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》(財金〔2019〕10號)建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機(jī)制,項目公司獲得的政府付費或可行性缺口補(bǔ)助,以實施機(jī)構(gòu)或財政局對PPP項目進(jìn)行績效評價結(jié)果為依據(jù)。

       此次疫情爆發(fā)正處在績效評價的節(jié)點,諸多PPP項目預(yù)計需于1月份進(jìn)行績效評價,但由于疫情影響必將推遲。同時,疫情期間涉及公共服務(wù)的PPP項目仍需正常運(yùn)轉(zhuǎn),卻估計也很難滿足合同所約定的績效指標(biāo)。待疫情結(jié)束,實施機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)恢復(fù)正常,繼續(xù)開展PPP項目績效評價時,實施機(jī)構(gòu)及項目公司又如何應(yīng)對此類困境?

       為此,筆者將分別從績效評價時點、績效評價指標(biāo)績效評價結(jié)果等三個方面,分析新冠肺炎疫情對PPP項目的影響。


       二、疫情對績效評價的影響

      (一)績效評價時點的影響

       政府方與社會資本方簽訂的PPP項目合同中,往往會約定:建設(shè)期竣工決算后進(jìn)行一次建設(shè)期績效評價,運(yùn)營期每滿1個季度或者年度進(jìn)行一次運(yùn)營期績效評價。

       受疫情影響,部分PPP項目的績效評價時點會延后2-4個月。建設(shè)期績效評價時點延后,可能對PPP項目影響較小,因為建設(shè)期績效評價后,一般不會涉及政府補(bǔ)貼支付的問題。

       但運(yùn)營期績效評價時點的延后,一方面會導(dǎo)致政府方支付給項目公司政府補(bǔ)貼的延期,從而造成政府方的違約;另一方面,由于項目公司不能及時獲得政府補(bǔ)貼,但又需償還銀行債務(wù),導(dǎo)致自身資金成本增加。

      (二)績效評價指標(biāo)的影響

       1. 建設(shè)期績效評價指標(biāo)

      (1)投資控制

       受疫情和防控措施的影響,施工隊伍的組織、建筑材料的采購和運(yùn)輸遇到的重重困難,最終都會反映到投資總額上,即該部分成本增加。同時,在施工過程中,各方對復(fù)工后的生產(chǎn)活動都提出了比平時更高的安全生產(chǎn)要求,如新的防護(hù)措施、廢物廢水處理等,也會增加相應(yīng)部分的成本。

      (2)工程進(jìn)度

       在控制最嚴(yán)的1-2月,全國大部分項目處于停工狀態(tài),即便通過后期補(bǔ)救措施適當(dāng)?shù)刳s工,但停工停業(yè)等行政命令在一定時期內(nèi)造成工期的延誤是必然的,也將影響政府方對PPP項目建設(shè)期績效評價的評分。

      (3)安全管理

       建設(shè)過程中對安全管理、安全生產(chǎn)責(zé)任、安全隱患的防范設(shè)定了評價指標(biāo),直接影響績效指標(biāo)評分。如經(jīng)批準(zhǔn)復(fù)工后發(fā)生新的聚集性疫情,會直接影響安全管理部分的評分。

       成都市曾發(fā)文造成1人以上疫情確診,將被視為重大安全事故。雖該文件已撤銷,但也警示了項目公司對安全管理須提高要求

       2. 運(yùn)營期績效評價指標(biāo)

      (1)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)

       依據(jù)生態(tài)環(huán)境部辦公廳在2020年2月1日發(fā)布的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療污水和城鎮(zhèn)污水監(jiān)管工作的通知》(環(huán)辦水體函〔2020〕52號)地方生態(tài)環(huán)境部門要督促城鎮(zhèn)污水處理廠切實加強(qiáng)消毒工作,結(jié)合實際,采取投加消毒劑或臭氧、紫外線消毒等措施,確保出水糞大腸菌群數(shù)指標(biāo)達(dá)到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18918-2002)要求。當(dāng)前公共場所和家庭為防控疫情多采用含氯消毒劑進(jìn)行消毒,排入城鎮(zhèn)污水處理廠的污水余氯量可能偏高,影響生化處理單元正常運(yùn)行。地方生態(tài)環(huán)境部門要督促各城鎮(zhèn)污水處理廠密切關(guān)注進(jìn)水水質(zhì)余氯指標(biāo)的變化情況,及時采取有針對性的應(yīng)對措施,確保出水達(dá)標(biāo)。

       針對一些污水處理PPP項目,雖目前排入污水處理廠的污水余氯量含量較小,不足以影響污水生化處理單元,出水水質(zhì)處于正常值范圍,但是由于增加了相關(guān)藥劑添加量,直接導(dǎo)致了PPP項目運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)的提升。

      (2)出勤情況

       實施機(jī)構(gòu)會對PPP項目關(guān)鍵崗位人員出勤情況進(jìn)行打分,受疫情和防控措施的影響,眾多地方采取了交通管制、人員管制的措施,項目公司部分員工無法從居住地返回,只能依靠常駐人員滿足正常的設(shè)施運(yùn)行。

      (3)成本管控

       在疫情最嚴(yán)重的湖北境內(nèi),原材料、人工及運(yùn)輸成本都有所增加,雖然在國家相關(guān)政策的管控下,目前原材料等成本不存在大幅上漲的情況,但由于需增加大量防疫物資,整體運(yùn)營成本仍有不同程度的上漲。

      (三)績效評價結(jié)果的影響

       政府方支付項目公司的政府付費金額與項目績效評價結(jié)果相關(guān)聯(lián),假設(shè)公式如下:

       當(dāng)年政府付費數(shù)額=A×70%×βa +(A×30%+B)×βb

       其中:A為每年建設(shè)成本補(bǔ)貼

                  B為每年運(yùn)營成本補(bǔ)貼

                βa為建設(shè)期績效評價系數(shù)

                βb為運(yùn)營期績效評價系數(shù)

       疫情導(dǎo)致了建設(shè)成本和運(yùn)營成本的上漲,但在計算建設(shè)成本補(bǔ)貼和運(yùn)營成本補(bǔ)貼時,如仍然以PPP項目合同中約定數(shù)額為基礎(chǔ),不針對疫情所導(dǎo)致的成本上漲進(jìn)行調(diào)整的話,項目公司最終收益將受損。

       綜上所述,疫情對PPP項目的影響為三個方面,一是政府補(bǔ)貼支付延期;二是績效評價評分降低;三是項目公司收益受損


       三、疫情影響的解決措施

       根據(jù)2月10日全國人大法工委官宣“當(dāng)前我國發(fā)生了新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共衛(wèi)生事件。為了保護(hù)公眾健康,政府也采取了相應(yīng)疫情防控措施。對于因此不能履行合同的當(dāng)事人來說,屬于不能預(yù)見、不能避免并不能克服的不可抗力。根據(jù)合同法的相關(guān)規(guī)定,因不可抗力不能履行合同的,根據(jù)不可抗力的影響,部分或者全部免除責(zé)任,但法律另有規(guī)定的除外?!焙汀蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號)第十六節(jié)對自然不可抗力的解釋“主要是指臺風(fēng)、冰雹、地震、海嘯、洪水、火山爆發(fā)、山體滑坡等自然災(zāi)害;有時也可包括戰(zhàn)爭、武裝沖突、罷工、騷亂、暴動、疫情等社會異常事件。這類不可抗力則通常按照一般不可抗力的法律后果處理”。

       本次疫情普遍被認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于不可抗力。雖然某些PPP項目合同的不可抗力定義包含了疫情,某些PPP項目合同未將疫情定義為不可抗力,但我們認(rèn)為無論是否包含疫情,根據(jù)目前相關(guān)司法部門、建設(shè)主管部門的意見,均應(yīng)按照不可抗力的相關(guān)條款劃分責(zé)任。

       針對不可抗力所導(dǎo)致的政府方和項目公司責(zé)任分擔(dān),首先仍需以PPP項目合同的約定為基礎(chǔ),如PPP項目合同有約定,我們應(yīng)遵其約定,如無約定,我們應(yīng)遵照相關(guān)法律法規(guī)及政策文件。筆者就無合同約定的責(zé)任劃分問題,提出幾點解決措施供決策者參考(見表1)。



       四、結(jié)語

       筆者認(rèn)為,本次疫情對中小企業(yè)沖擊較大,為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)上漲,湖北省各級政府可根據(jù)省人民政府于2月8日出臺的《省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情支持中小微企業(yè)共渡難關(guān)有關(guān)政策措施的通知》(鄂政辦發(fā)〔2020〕5號),給予項目公司降低生產(chǎn)成本、減免相關(guān)稅費、緩繳社會保險費的相關(guān)政策支持,幫助項目公司度過難關(guān),穩(wěn)定社會就業(yè)情況。

       同時根據(jù)《合同法》第一百一十八條規(guī)定“當(dāng)事人一方因不可抗力不能履行合同的,應(yīng)當(dāng)及時通知對方,以減輕可能給對方造成的損失。應(yīng)合理期限內(nèi)提供不可抗力證明”。建議項目公司在疫情發(fā)生后盡快向政府方發(fā)函,提出將本次疫情作為不可抗力事件處理,并說明理由及附上相關(guān)政策文件,避免后續(xù)發(fā)生爭議、違約責(zé)任及防止損失再擴(kuò)大。


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字:彭   亮

編輯:彭   婕


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